一、法官员额制度概述

　　（一）法官员额制度的涵义

　　法官员额制度是指在法官现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素，确定法院的法官员额，把真正符合条件的审判人员确定为法官，由法官、法官助理组成的新的审判运行机制。法官员额制度有如下的特点。1、法官人数应当是相对固定的，这既包括全国范围内法官人数不得随意增减，也包括每个司法区域内的法官人数基本稳定。2、法官人数是根据一定的标准确定的，即综合审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素来确定出合理的法官人数。3、法官必须真正符合一定条件才能任命。法官人数确定必然对法官任职条件作出严格规定，以确保法官的精良。4、由法官和法官助理组成的新的审判运行机制。法官员额制度要求为法官配备法官助理，由法官助理来完成辅助性事务。

　　（二）法官员额制度建立的意义

　　法官员额制度促使法官地位的提高，吸引更多人才加入法官队伍，从而整体提供法官素质，使法官队伍达到少而精的状态，提高审判质量和审判效率。

　　1. 提高法官的整体素质，促使法官职业化、精英化。法官职业化就是要建立职业化的法官队伍，保证法官队伍的综合素质，促进司法公正，增强司法独立，保证法官自由行使裁量权。法官员额制度的建立能吸引优秀的人才进入法官行列，从而能提高法官整体素质，进而促进法官职业化、精英化。法官精英化是法官职业化的应有之意包含。法官精英化不仅要求法官的素质要高而且数量要精。

　　2、塑造法官职业的荣誉与尊严，保持法官队伍健康稳定。长期以来法官工作压力大、工资水平低，晋升空间狭窄，这使法官的职业荣誉感急剧下降，法官流失现象较为严重，建立法官员额制度，能提高法官的社会地位，使法官这一职业得到应有的尊重和重视，增强法官的职业荣誉感，为司法事业留住人才。

　　3、提高审判效率与质量。一直以来，我国法官在人口总数中占的比例并不低，但每年的人均结案数却很低。比如2013年中国法官人数已达到19.6万人，按照全国总人口13亿来算，平均每万人中有1.51个法官，而法官每年人均结案数却不过100件。法官员额制度的建立使审判工作更加专业化、具体化，各工作人员相互配合相互协作，可以大大提高工作效率。此外，法官助理的配备可以减少法官与当事人的接触，从而避免司法腐败，保证司法的廉洁性。法官员额制度也必然要求配备法官助理和书记员，这样大大提高工作效率。

二、国外法官员额制度概况

　　国外一直重视法官职业化发展，对法官的任职条件和遴选办法都有严格规定。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，国外法院的法官人数基本上都是法定的，不得轻易增减。国外法官数量不多，大量的都是辅助工作人员。

　　（一）英美法系国家法官遴选特点及法官人数状况

　　英美法系法官，是经过严格遴选的，首先要进入大学接受法学教育，然后让学生从事律师职业，再从律师中选拔法官。从法学院的学生到律师再成为法官有一个漫长而充满障碍的过程，这一过程本身所具有的严厉性和漫长性使得英美法系的法官具有优良的法律专业素质。英美法系国家对法官的严格要求促使法官队伍呈现出少而精的态势。

　　截止1999年1月底，美国国会批准任命的联邦法院法官席位分别为最高法院9人，即1名首席大法官、8名大法官；联邦上诉法院13个，法官从3人到15人不等，共有法官179人；联邦地区法院94个，法官从2人到27人不等，共有法官642人，总计830人。就整体情况而言，美国联邦法院和州法院共有法官3万名，美国总人口2.5亿，每万人中有1.2名法官。美国纽约州法院共有1199名法官，全年共结案3535079件，人均结案约2948件。

　　1997年，英国全职法官仅有964名，其中包括12名大法官、25名上诉法官、302名地区法官。此外，英国还有大约2000名兼职法官。（9）英国高等法院的大法官法庭，由副司法大臣和13名法官组成，全年审判4.2万件案件，每年人均审案3000件。

　　（二）大陆法系国家法官遴选特点及法官人数状况

大陆法系对法官的任职条件要求非常严格。大陆法系国家一般设立了法官从业资格考试或司法考试，这些考试十分严格，录取比例很低，一般在大学毕业后，要经过较长时间的准备，才有可能参与考试，而有极少数人通过，在考试合格后还必须经历一定时期的培训才能出人法官。大陆法系国家，大多数国家都采取由行政机关任命的办法产生法官，但为防止行政机关利用任命的权限而干涉司法的独立，各国对行政机关的的任命又设有种种限制，如规定行政机关任命的法官必须符合法定的任职资格，或要求必须通过司法考试才能被任命，尤其是要求行政机关任命法官，必须由其他机构提出人选，或征得其他机关的同意。德国《法官法》规定,德国的法官编制为21000名,法官与人口的比例为1:3905。在德国慕尼黑初级法院,有民事法官62人,一年审理45800宗案件平均每个法官审理700至750件，刑事法官55人,年审理38000宗案件,人均审理400件。德国现有人口8000万，法官数量为3.5万，平均每万人中有4.4名法官。日本最高裁判所只有1名所长和14名法官组成；全国8个高等裁判所，只有约280名法官；全国地方裁判所和分所也只有910名法官；与地方裁判所同级的家庭裁判所，共有约200名法官；全国简易裁判所约有810名法官。日本各级裁判所有法官2900人，年平均审结440-556万件，人均结案1517-1917件。

　　三、我国实行法官员额制度的制约因素

　　法官任职条件低、法官遴选制度及晋升制度不完善、早期从军队转业的法官法律素养较低影响整个法官队伍的整体素质。法院按照行政区划设置的现状及当前法院管理模式影响法官员额制度的实行。现行审判模式及案件分流机制的不科学制约法官员额制度的建立。

　　（一）法官整体素质制约法官员额制度的实行

　　1、我国法官任职条件较低，影响法官整体素质的提高。

我国《法官法》第九条规定了法官的任职条件，要求担任法官必须“年满二十三岁”，对法官年龄要求过低。俗话说“嘴上无毛，办事不牢”，从事法律审判工作不仅需要丰富的法律知识，更需要具有丰富的社会经验，因此年满二十三岁作为法官的任职条件，年龄偏低。

　　《法官法》第九条第6款规定，非法律专业但具备法律知识的也符合法官任职条件，该条款并未把非法律专业的人排除在法官任职条件之外。法官是专业性很强的专业，若从非法律专业人士中选拔法官并不合理。此外，本条款对工作经验的要求是， “从事法律工作”满两年或三年，法律工作是很广泛的概念，比如有人在公司从事法务方面工作，即使从事很多年也未必了解法院相关工作程序，该规定未免太过泛泛。

　　2、现行法官遴选制度、晋升制度制约法官整体素质，从而影响法官员额制度的建立。

　　《法官法》第十一条规定了法官的任免，除军事法院外，大致是由本级或上级人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任免。人民法院的助理审判员由本院院长任免。《法官法》第十二条又规定初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。从上述规定可以看出法官是由院长提请，而提请哪些人，法律仅用“采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准”模糊带过，具体怎么样考核，又如何适用标准，适用什么样的标准，法律都没有加以规定。这样就容易增加提请的任意性，不利于选拨优秀的法官。而人大常委会对提请的人员往往仅通过书面材料了解，缺乏对任命法官的深入考查和考核。由于选举通常是等额的，因此人大及其常委会的选举和任命权事实上主要体现为否决权，而没有提名权。人大的任命往往流于形式，院长提请环节反而更加重要，可是这一环节却又缺少具体标准。

　　此外，我国并没有严格的法官晋升制度，《中华人民共和国法官等级暂行规定》仅模糊规定，法官等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。可见，我国的法官晋升以行政化模式进行，法官没有明确晋升的标准。

　　3、我国法院早期的法官多是由军人从军队转业而来，到现在，这部分人已经有了十几年甚至几十年的工作经验，但他们没有经过系统的法律学习。如果实行法官员额制度，法官的任职条件势必会提得更高，这部分人中的大多数都不会符合条件，如果将他们排除在法官之外，势必会引起很大的不满，采用“新人新办法，旧人旧办法”，势必影响法官员额制度的建立初衷。

　　（二）现行法院的设置及法官管理模式制约法官员额制度的建立。

　　1、按照行政区划设置法院制约法院员额制度的建立。

　　目前，我国法院按照行政区划设置，在县级设置基层人民法院，设区的市设置中级人民法院，在省、市、区设置高级人民法院，中央设置最高人民法院。另设军事、铁路、水运等专门法院。法官员额制度要求根据审判工作量、法院所辖区面积人口、经济发展等因素，确定法官员额，同理也应上述依据设置法院更为合理。显然，现行的法院设置与法官员额制度的要求是相抵的。此外，按照行政区划设置法院，法官审理案件还容易受到行政机关的干预。

　　2、审判管理行政化，影响法官员额的确定。

　　我国各级法院在内部机构设置上采取的是一种行政化的官僚机构模式，每个法院里设置有刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等若干个审判庭，各庭设有庭长、副庭长，由他们来管理各个庭的审判业务；庭长之上设有院长、副院长，由他们来管理全院的审判业务；院长之上还设有一个由院长主持的审判委员会，由它管理重大、疑难的审判事务。这种管理模式一方面导致法官不能独立行使审判权，另一方面导致各法院院长、庭长忙于行政事务，实际参加审理的案子变少，从而影响法官员额的确定。全国人大代表、北京市高院院长慕平曾指出，现在北京全市法院有院长、庭长、副庭长886人，占全市法官总人数的21%，但他们投入较大精力用于审判监督的指导和管理，自身办理案件数量在减少。“这些人都是一些经验很丰富、专业水平能力很强的法官，他们办案少或者是不办案的话，对法官的审判资源也是比较大的浪费。”

　　（三）现行审判模式及案件分流机制的不健全制约法官员额制度的建立。

现行审判员-书记员的审判模式不利于法官员额制度的建立，案件分流的不合理也阻碍审判效率的提高。

　　1、现行审判模式制约法官员额制度的建立

　　法院员额制度要求法官和法官助理组成新的审判机制，但我国现行的审判模式（无论是独任制还是合议庭）适用“审判员 书记员”的模式。在这种模式中，法官对书记员有管理和培养的职责，法官与书记员之间的关系类似于师徒关系，书记员对法官具有很强的依附性，法官与书记员在法院办案过程中很难认识到各自独立存在的价值。或者法官将大部分本属于自己的工作推给书记员，增加书记员的工作量，间接影响了案件审理的公平性，或者法官承担本属于书记员的工作，浪费法官审案精力。虽然近年来我国在部分地区开展法官助理试点工作，对法官助理制度进行摸索，但并没有形成严格意义的法官助理制度。

　　5、法院案件分流机制欠合理

案件分流机制实际上是指针对不同的案件设计不同的程序，以避免简单案件适用复杂的诉讼程序，包括简易程序和普通程序分流、程序性事项与实质性问题分流等。对案件进行分流，分别适用不同的程序不仅能提高审判效率，而且能更好的体现公平公正、减轻群众诉累。但现实中法院对案件适用简易程序、普通程序的划分并不科学，在立案时，由于审查较为简单，容易出现适用程序不合理的情况。有时候，法官发现结案时间快到的时候，就直接转为普通程序，即使法院设有审判管理部门进行监督，但往往流于形式。此外，为了节约司法成本，方便群众诉求，我国设立了小额诉讼制度和诉前调解制度，但在实践由于当事人的矛盾较为激烈，虽然诉讼标的额较小也很难适用小额诉讼制度。而诉前调解更是缺乏程序性规定，无章法可循。

　　四、法官员额制度的构建

　　通过提高任职条件、完善法官遴选晋升制度提高法官整体素质，对法院的设置和法官员额的确定适用合理的标准，推行法官助理制度，对法官单独管理，对案件进行合理分流。

　　（一）提高法官任职标准，完善法官遴选、晋升制度。

　　通过提高法官任职标准，完善法官遴选制度、晋升制度来提高法官整体素质，为法官员额制度的建立打下基础。

　　1、适当提高法官任职标准。柏拉图认为，“法官不应是年轻的，他应该学会知道什么是罪恶。但这不是由他的心灵学到，而是对他人所犯罪恶作长久的观察而得到”。生活阅历丰富了便能更好的理解善于恶，美与丑。因此应适当提高法官的任职年龄，将法官任职条件中的“年满23岁”改为“年满30岁”。此外，将《法官法》第九条第六款中的“从事法律工作”进行法律解释，即“从事法律工作”是指从事法官助理、书记员、律师。律师助理的可操作性太大，因此笔者认为不应将该类工作人员纳入范围。法官助理、书记员、律师从事的工作与审判工作密切相关，无论从知识储备上还是经验积累上都更符合法官的任职要求。同时，应将非法律专业的人员排除在法官任职条件之外，法官员额制度要求法官职业化，若由非法律专业人士担任法官则与法官员额制度偏离甚远。

　　2、完善法官遴选制度、晋升制度。

　　法官遴选、晋升关系到整个法官队伍的素质，应严格对待。笔者认为遴选法官的具体措施可以从以下几个方面考虑。（1） 专门设立法官遴选机构，由该机构负责法官的选拔事务。（2） 将法官选拨与公务员考试分离，不再通过考取公务员进入法官队伍。（3)法官遴选机构单独命题考试。凡符合法官资格的人员均可报名，

报名年龄限制在四十五岁以下，考试分为笔试和面试，笔试部分有法律基础知识和法律实务知识，面试部分包括基础知识面试和司法实务问答。

　　法官的晋升可仿照法官选任来完成。需要说明的是，保证法官遴选（晋升）过程的的公平、公正、公开是上述措施建立的前提，否则一切都是空谈。

　 (二)重构法院设置依据，科学确定法官员额。

　　以审判工作量为主，法院所辖区面积人口、经济发展等因素为辅作为设置法院的依据，对于离法院较为偏远的地区设置派出法庭。法院主要是审理案件，以案件的多少即审判工作量来设置法院合情合理，而设置派出法庭则能方便群众诉讼，这也是法院员额制度建立的必然要求。此外，据此设置法院可降低政府部门对法院的干涉。

　　法官员额的确定是法官员额制度建立的重要环节，那么如何确定法官的人数呢？从理论上来讲法院一年受理的案件数除以每年的人均结案数就可得出该法院每年需要的法官员额。法院一年受理的案件数如何确定呢，我们可以看一下近年来全国法院受理案件的情况，2010年最高人民法院受理案件12086件，地方各级人民法院受理案件11700263件。2011年最高人民法院受理案件11867件，地方各级法院受理案件1220．4万件。2013年最高人民法院受理案件11016件，地方各级人民法院受理案件1421.7万件。从数据可以看出，法院每年受理案件数相差不会太大，笔者大胆假设可以将法院近三年受理案件的数量求一个平均值来确定法院一年受理的案件数量。从理论上来说，适用法官员额制度后审判效率会大大提高，因此人均结案数不能以以前的数字作为依据，由于我国是大陆法系，法官员额制度尚在初期，因此可比照德国（人均结案数相对较少）平均每个法官审理716件案件来计算。按照上述方法计算得出的法官员额数肯定有些偏差，因此为保证法院工作审判工作顺畅进行，在初始阶段可在计算得出的数据基础上额外增加一定比例的人数。

　　（三）法官职务序列单独管理，促进法官员额制度的建立。

法官职务序列单独管理必然要求对法院内部人员实行分类管理，这是实现法官职业化的应有之意。当前，国家并未确立法院内法官所占法院人数编制的百分比，而是采取了总量控制的编制管理模式，这就很难保证审案法官的人数，制约了审判工作质量的提高，对法院人员进行分类管理，就是把法院工作人员分为法官，司法辅助人员，司法行政人员，对法官实行有别于普通公务员的管理制度。取消案件审核报批制度，突出法官主体地位，优化审判权力运行组建新型审判团队，在法律规定的框架内，对原有以庭室为单元的工作流程进行改造，组建若干审判团队，形成以审判长为办案主体和责任主体。这样可以还权给案件承办人，又可将法院院长、副院长、庭长、副庭长从繁忙的行政事务中解脱出来，将更多的精力投入到审判工作中，只有这样才能更好的适用法官员额制度。

　　（四）推行法官助理制度，合理确定法官助理配备模式。

法官助理，是指专职审判辅助工作的司法人员。他们在法官的督导下工作，协助法官进行法律研究，起草法律文书以及其他与案件准备和案件管理有关的工作。法官助理的主要职责是:(l)审查诉讼材料，组织证据交换;(2)审阅卷宗材料，总结争议要点，主持庭前调解:(3)接待当事人来访、咨询:(4)调查、收集、核对有关证据;(5)办理委托鉴定、评估、审计等事宜;(6)负责起草裁判文书，交法官签发:(7)法官交办的其他法律事务。法官助理制度是关于法官助理的任职条件、选任方式、职责权限、监督管理等一系列具体规范的总称。法官员额制度要求法官少而精，但俗话说的好“一个好汉三个帮”，法官人数少了，就必须把主要精力放在案件审理的核心环节，对于琐碎的杂务性事务就应该由法官助理完成。笔者认为在审判工作中适用“法官—法官助理—书记员”的审判模式，法官、法官助理、书记员按照1-1-1的比例配备较为合理。将法官助理与法官、书记员的职责进行明确划分，保证法官助理的独立性。法官助理为法官处琐碎的杂务性事务事务，但有权拒绝为法官办理法官职责内的事务，只有这样才能防止法官将分内的工作推向法官助理，影响司法公正。

　　（五）完善案件分流机制，提高审判效率。

　　 完善案件分流机制，适当对案件分类审理，能充分利用审判资源，最大限度发挥法官的潜能，从而更好的适用法官员额制度。然而每个案子都有其自身的特点，如何尽快确定案件适用何种程序呢？首先在立案之初由立案庭对案件初步进行较为仔细的审查，对于双方争议不大、较为简单的案件可以先引导的诉前调解部门，由其快速调解解决。对于不适宜调解的案子应科学做出简易程序、普通程序的或其他程序的选择，至于选择何种程序，每个法院可以根据本院受理案件的特点总结出一套案件分流原则，比如：离婚案件（除了被告下落不明及涉及复杂财产分割的），有较为明确书面证据的合同纠纷、借贷纠纷、机动车交通事故责任纠纷、赡养纠纷、变更抚养关系纠纷等都尽量适用简易程序，对于涉及农村土地纠纷的较复杂案件的则可以选择普通程序。当然原则只是一种大致的划分方式，具体还要视情况而定。等案件分到审判法官手中以后，审判法官应通过庭前调解过程进一步确定案件适用程序的程序，如果需要转入普通程序，则应对转换理由做出详细说明。每个法院的审判管理部分应切实负责，对于转换普通程序的理由由承办法官做出合理说明，避免转换程序的任意性。

　　结语　

　　法官员额制度是法官制度的重要内容内容之一。现实中，法院一方面承受案多人少的压力，另一方面面临审判效率低下的尴尬处境。在这种状况下探讨法官员额制度是非常有意义的，建立法官员额制度才能促使法官职业化、精英化，才能从根本上提高审判效率。然而建立法官员额制度并不是一朝一夕能完成的，我们应从国家的基本国情出发，稳中求变，平衡好理想与现实的差距。笔者学识有限，有些观点偏武断，尤其是法官员额数的确定部分，由于专业限制，一些计算方法还需专业人士去考察，在此仅仅抛一砖耳。